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May 11, 2024

Wessen Emissionen sind das überhaupt? Das Pariser Abkommen und Treibhausgasemissionen aus besetzten Gebieten: eine Fallstudie aus der Ukraine, Georgien und Russland

Das Pariser Abkommen, das als „historisches Abkommen“ zur Bekämpfung des Klimawandels gefeiert wird, befasst sich nicht direkt mit den Auswirkungen, die bewaffnete Konflikte auf den Klimawandel haben können. Eine der (vielen) unbeantworteten Fragen

Das Pariser Abkommen, das als „historisches Abkommen“ zur Bekämpfung des Klimawandels gefeiert wird, befasst sich nicht direkt mit den Auswirkungen, die bewaffnete Konflikte auf den Klimawandel haben können. Eine der (vielen) unbeantworteten Fragen ist, wie mit Treibhausgasemissionen (THG) aus besetzten Gebieten durch die jeweiligen Vertragsparteien umzugehen ist. Mit anderen Worten: Ist der besetzte Staat oder die Besatzungsmacht dafür verantwortlich, die Treibhausgasemissionen aus den besetzten Gebieten zu erfassen und zu mindern?

Dieser Blogbeitrag geht dieser Frage nach, indem er eine Fallstudie über die Positionen der Ukraine und Georgiens als Staaten, die vor der Besetzung ihrer Gebiete stehen, und Russlands als jeweiliger Besatzungsmacht untersucht. Anschließend werden bestehende völkerrechtliche Grundsätze dargelegt, die dabei helfen könnten, einen objektiven Ansatz hierfür zu finden. Zunächst wird jedoch ein allgemeiner Überblick über die wesentlichen Aspekte des Besatzungsrechts und des Pariser Abkommens gegeben.

Als separates Thema gibt das Pariser Abkommen nicht an, ob seine weitere Anwendung durch bewaffnete Konflikte beeinträchtigt wird. Die Beantwortung dieser Frage gewinnt in der Wissenschaft zunehmend an Bedeutung (siehe beispielsweise eine aktuelle Veröffentlichung von Pezzot). Während der Schwerpunkt dieses Beitrags auf der Frage liegt, wie und nicht auf der Frage, ob sie anwendbar ist, sind diese beiden Rechtsfragen letztendlich so miteinander verknüpft, dass die Beantwortung der ersteren dazu beiträgt, die rechtlichen Argumente für die letztere zu vertiefen.

Die relevanten rechtlichen Rahmenbedingungen

Militärische Besetzung, die im Zusammenhang mit internationalen bewaffneten Konflikten entsteht, kann zusammengefasst werden als „die wirksame Kontrolle einer Macht […] über ein Gebiet, auf das diese Macht keinen souveränen Anspruch hat, ohne dass die Souveränität dieses Territoriums gewollt ist“ (Benvenisti). , 2012). Ein weiteres Merkmal ist das „konservative“ Prinzip, wie es in den Artikeln 43 der Haager Verordnungen und 64 der Genfer Konvention IV zum Ausdruck kommt. Dementsprechend ist die Besatzungsmacht, von einigen Ausnahmen abgesehen, verpflichtet, die im Hoheitsgebiet geltenden Gesetze zu respektieren, und ihre eigenen Gesetzgebungskompetenzen hierzu sind nicht unbegrenzt.

Das Pariser Abkommen ist ein multilaterales Umweltabkommen, das im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) verabschiedet wurde. Mit der nahezu universellen Ratifizierung besteht sein Hauptziel darin, den Klimawandel durch die Begrenzung des Anstiegs der globalen Durchschnittstemperatur zu bekämpfen. Eines der wichtigsten Mittel, um dies zu erreichen, ist die Annahme von Abhilfemaßnahmen durch die Vertragsparteien (Vinuales, 2015). Dementsprechend erstellen die Vertragsparteien nationalitätsabhängige Beiträge (NDCs), die sie erreichen wollen, und ergreifen inländische Minderungsmaßnahmen, um diese Ziele zu erreichen (Pariser Abkommen, Artikel 4 Absatz 2). Die Ambitionen der Parteien richten sich nach ihren „nationalen Gegebenheiten“ (Artikel 4 Absatz 3) und die NDCs müssen alle fünf Jahre aktualisiert werden (Artikel 4 Absatz 2).

Während die NDCs unverbindlich sind, sieht das Abkommen einen Prozess zur Überprüfung der Fortschritte der Vertragsparteien vor. Artikel 13 des Abkommens legt einen „Transparenzrahmen“ fest, der unter anderem die Vorlage nationaler Inventarberichte über Emissionen vorschreibt. Dieser „Pledge-and-Review“-Prozess bietet den Parteien dementsprechend die Möglichkeit, diejenigen zu benennen und zu beschämen, die ihre Versprechen nicht einhalten, Gruppenzwang auszuüben und auch eine Grundlage für inländische Akteure zu schaffen, um politische Entscheidungsträger zur Rechenschaft zu ziehen (Falkner, 2016).

Ansätze in der Praxis: Ukraine, Georgien und Russland

Derzeit gibt es keine verbindlichen Leitlinien dazu, ob Treibhausgasemissionen aus besetzten Gebieten in den Geltungsbereich des NDC des besetzten Staates oder der Besatzungsmacht fallen. Der NDC der Ukraine (aktualisiert seit der Invasion Russlands im Jahr 2022) umfasst ausdrücklich Treibhausgasemissionen und Ziele für die Gebiete, die sie als ihre besetzten Gebiete betrachtet, nämlich die Krim, die Stadt Sewastopol und bestimmte Bezirke der Regionen Donezk und Luhansk. Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass für die Emissions- und Reduzierungsschätzungen aus diesen Gebieten eine „Expertenschätzung“ vorgenommen wurde, da es nicht möglich war, Daten von diesen Standorten zu sammeln und zu melden, und dass diese daher nach dem Ende der Besatzung neu bewertet werden. Schließlich verweist sie auf die russische Besetzung dieser Gebiete und ihre anhaltende bewaffnete Aggression gegen die Ukraine als eines der „Haupthindernisse“ bei der Erreichung der Ziele ihres NDC.

Im Gegensatz dazu heißt es im georgischen NDC (in einer Fußnote): „Die Verpflichtung erstreckt sich nicht auf Abchasien und die Region Zchinwali in Georgien, da es sich hierbei um vorübergehend besetzte Gebiete handelt und die Regierung Georgiens keine wirksame Kontrolle über sie hat.“ Bei der Darstellung der Bevölkerungszahlen wird klargestellt, dass die Bevölkerung in den besetzten Gebieten nicht berücksichtigt ist.

Die Ansätze der Ukraine und Georgiens sind daher gegensätzlich. Die Sachlage wird nicht klarer, wenn man sich den NDC Russlands anschaut, der keinen ausdrücklichen Hinweis auf diese Gebiete in der Ukraine und Georgien enthält. Wenn man sich jedoch andere offizielle Dokumente anschaut, wird deutlich, dass die Krim und Sewastopol tatsächlich in die Eindämmungsmaßnahmen und -ziele einbezogen werden. Beispielsweise enthält der Nationale Inventarbericht 2021 (nur auf Russisch verfügbar) Verweise wie „[ein] Flächenwachstum im Jahr 2014 aufgrund der Eingliederung des Föderationskreises Krim in die Russische Föderation“.

Die Einbeziehung der Krim und Sewastopols erfolgt also nicht dadurch, dass Russland seinen Status als Besatzungsmacht anerkennt, sondern vielmehr durch den Anspruch, der rechtmäßige Souverän zu sein. Russland bestätigte dies in einer schriftlichen Erklärung, in der es auf das Recht des Volkes der Krim auf Selbstbestimmung und die Notwendigkeit eines „pragmatischen und unpolitischen“ Ansatzes bei der Umsetzung unter anderem des Pariser Abkommens verwies; Darüber hinaus bestritt es die „falsche und inakzeptable“ Behauptung der Ukraine hinsichtlich der Beteiligung Russlands an ihrem „internen Konflikt“ in Donezk und Luhansk.

Russlands NDC und offizielle Berichte schweigen offenbar über die von Georgien besetzten Gebiete. Obwohl es keine ähnliche Erklärung wie oben abgegeben hat, in der seine Begründung klargestellt wurde, hat es in der Vergangenheit bestritten, eine Besatzungsmacht dieser Regionen zu sein (siehe beispielsweise seine Position im Fall des Internationalen Gerichtshofs bezüglich der Anwendung von ICERD).

Na und?

Aus den oben genannten inkonsistenten Ansätzen ergeben sich eine Reihe von Problemen. Erstens könnten die Ansätze zu den Emissionen auf der Krim und in Sewastopol zu einer Doppelzählung führen: zwei oder mehr Staaten behaupten, die gleiche Reduzierung der Treibhausgasemissionen zu erreichen. Dies kann zu einer Überschätzung der Minderungsergebnisse führen und möglicherweise das Erreichen international vereinbarter Minderungsziele untergraben (Climate Focus, 2015).

Im Gegensatz dazu führt der explizite und der implizite Ausschluss georgisch besetzter Gebiete durch Georgien und Russland aus seinen NDCs zu einem Vakuum bei der Bewältigung dieser Emissionen. Dies verdeutlicht eine wesentliche Schwäche des Pariser Abkommens: Die NDCs der Vertragsparteien werden „wie sie sind“ übernommen und bieten keinen Spielraum für Verhandlungen (Held und Roger, 2018). Darüber hinaus wird eine seit langem bestehende Schwäche des Besatzungsregimes hervorgehoben: Während die Begründung einer Besatzung eine Tatsachenfrage ist, zeigen die Besatzungsmächte häufig ein „Muster der Verleugnung“ (Benvenisti, 2012).

Abschließend zeigt die Fallstudie, dass die (Nicht-)Einbeziehung besetzter Gebiete in NDCs derzeit stark kontextspezifisch und politisiert ist. Beispielsweise behauptete die Ukraine auf der COP26 im Jahr 2021, dass Russlands Einbeziehung der Krim in seine Berichte dazu dient, die Besatzung zu „legitimieren“. Diese Sorge könnte die Ukraine dazu veranlasst haben, ihre besetzten Gebiete in ihr eigenes NDC einzubeziehen, trotz der erheblichen praktischen Hürden, mit denen sie bei der Umsetzung von Maßnahmen in diesen Regionen konfrontiert ist.

Die Rolle des bestehenden Völkerrechts

Die oben genannten Probleme verdeutlichen die Notwendigkeit einer objektiven Regelung, um zu bestimmen, wie Treibhausgasemissionen aus besetzten Gebieten im Hinblick auf das Pariser Abkommen zu behandeln sind. Da zu diesem Thema keine konkreten Leitlinien vorliegen, schlägt der Autor vor, auf bestehende Grundsätze des Völkerrechts zurückzugreifen, um eine Lösung zu finden. Tatsächlich würden diese Grundsätze auch für Besetzungssituationen gelten, die von den betreffenden Staaten nicht bestritten werden.

Das erste Argument basiert auf dem „konservativen“ Prinzip, wie oben dargelegt. Darauf baute kürzlich der Grundsatzentwurf der International Law Commission zum Schutz der Umwelt in Bezug auf bewaffnete Konflikte auf. Gemäß Grundsatzentwurf 19 muss „eine Besatzungsmacht die Gesetze und Institutionen des besetzten Gebiets zum Schutz der Umwelt respektieren und darf Änderungen nur innerhalb der durch das Recht für bewaffnete Konflikte vorgesehenen Grenzen vornehmen“. Im begleitenden Kommentar heißt es, dass „Recht und Institutionen“ internationale Verpflichtungen einschließen.

Daher ist ein bereits vor der Besetzung geltender NDC wohl Teil der „Gesetze und Institutionen“ des Territoriums. Nach dem Naturschutzprinzip wäre die Besatzungsmacht verpflichtet, dies zu respektieren, vorbehaltlich zulässiger Ausnahmen. Das Kernproblem besteht jedoch darin, dass dies nur Gesetze betrifft, die zum Zeitpunkt des Beginns der Besetzung bereits in Kraft sind; Die Besatzungsmacht ist nicht verpflichtet, spätere Gesetze des besetzten Staates anzuwenden (Dinstein, 2009). Die NDCs dieser Fallstudie fallen in die letztgenannte Situation, da das Pariser Abkommen im Jahr 2015 geschlossen wurde. Der Rückgriff auf den Naturschutzgrundsatz kann daher nur in Situationen hilfreich sein, die nach der Ratifizierung des Abkommens liegen.

Ein zweiter Ansatzpunkt ist die extraterritoriale Wirkung der eigenen Verpflichtungen der Besatzungsmacht im Rahmen des Pariser Abkommens. Als Beleg dafür kann man auf die vom Internationalen Gerichtshof bestätigte extraterritoriale Anwendung des internationalen Menschenrechtsrechts (IHRL) während der Besatzung zurückgreifen. In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass in den letzten Jahren ein Paradigmenwechsel bei der rechtlichen Einordnung des Klimawandels als Menschenrechtsproblem stattgefunden hat. Diese extraterritoriale Anwendung des Pariser Abkommens wird außerdem durch den Kommentar des ILC zu seinen Grundsatzentwürfen gestützt, in dem es heißt, dass in besetzten Gebieten „andere Rechtsordnungen wie Menschenrechtsgesetze und internationales Umweltrecht mit der Zeit immer wichtiger werden“. Es lässt sich daher argumentieren, dass das Pariser Abkommen eine extraterritoriale Anwendung ähnlich dem IHRL haben kann, wodurch die Besatzungsmächte verpflichtet werden, die Emissionen aus besetzten Gebieten innerhalb ihrer eigenen NDCs zu berücksichtigen. Daher ist die Einbeziehung der Krim und Sewastopols in Russlands NDC „nur“ insofern problematisch, als Russlands subjektive Begründung darin besteht, dass sie in sein Hoheitsgebiet fallen. Die Ukraine hat vorgeschlagen, dem entgegenzuwirken, indem sie in russische Berichte eine Erklärung einfügt, dass die Gebiete besetzt seien.

Ein umfassenderer und konsequenterer Ansatz würde jedoch wohl durch die Verabschiedung eines „Beschlusses“ der Vertragsparteien zu diesem Thema auf einer künftigen Vertragsstaatenkonferenz (COP) erreicht werden. Beschlüsse zur wirksamen Umsetzung der UNFCCC werden im Konsens angenommen. Auch wenn besetzte Staaten und Besatzungsmächte immer noch nicht zu einem bestimmten Vorgehen gezwungen werden könnten, könnten sich andere Vertragsparteien auf die Entscheidung verlassen, um politischen Druck auszuüben, und gleichzeitig auf die Probleme der Doppelzählung und Verteilungslücken achten, die durch Besetzungen entstehen können steigen auf.

Abschließende Bemerkungen

Anhand einer Fallstudie der Ukraine, Georgiens und Russlands hat dieser Beitrag hervorgehoben, wie die (Nicht-)Einbeziehung besetzter Gebiete in NDCs derzeit ad hoc, kontextspezifisch und politisch erfolgt. Tatsächlich handelt es sich hierbei nicht nur um ein Problem dieser Fallstudie: Zypern schließt die Türkische Republik Nordzypern (TRNZ) aus seinem geografischen Geltungsbereich aus, da es sich um eine „illegale sezessionistische Einheit“ handelt, während Türkiye scheinbar zur TRNZ schweigt Anstieg der Unsicherheit in Bezug auf die Zuteilung und Minderung der Treibhausgasemissionen aus diesem Gebiet; Die explizite Einbeziehung Ostjerusalems sowohl durch Palästina als auch durch Israel führt zu einer Doppelzählung, während Palästina zufolge das „Status-quo-Szenario“ der Besatzung auch seine vollständige Kontrolle über sein Emissionsprofil und seine Anpassungsfähigkeiten im Gazastreifen und im Westjordanland einschränkt.

In Ermangelung eines spezifischen Rahmens für besetzte Gebiete innerhalb des Pariser Abkommens wurden in diesem Beitrag mögliche Lösungen auf der Grundlage bestehender Grundsätze des Völkerrechts dargelegt. Während der Schwerpunkt auf besetzten Gebieten lag, stellen sich ähnliche Fragen zur Emissionszuteilung und -minderung auch in umstrittenen Gebieten, die nicht besetzt sind, oder in Einheiten, die ihre unabhängige Staatlichkeit erklären, aber keine Vertragsparteien des Pariser Abkommens sind, wie etwa das Kosovo. Weitere akademische Forschung würde dazu beitragen, die Aufmerksamkeit auf diese komplexen und vielschichtigen Lücken im Pariser Abkommen zu lenken und diese zu schließen.